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Mesmo com nova legislação, burocracia ainda trava a regularização fundiária

Em seminário da APEAESP, especialistas elogiam medidas como a Lei Nº 13.465/2017, mas apontam gargalos a superar

 

Nos últimos anos, a legislação sobre regularização fundiária no Brasil teve ao menos dois avanços significativos: o novo Código Florestal, de 2012, e a Lei Nº 13.465/2017, que procurou simplificar a questão fundiária rural e urbana. No entanto, ainda há “brechas” que dão margem à burocratização de processos e à insegurança jurídica. Por isso, mesmo projetos mais avançados de regularização, nos marcos da lei, requerem um grande pacto entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, nos âmbitos federal, estadual e municipal.

Este foi um dos consensos a que chegaram os palestrantes do 1º Seminário de Regularização Fundiária Rural e Urbana, sob a Égide da Lei Nº 13.465/2017, que ocorreu em 17 de maio, na cidade de São Paulo (SP). O evento, promovido pela APEAESP (Associação Profissional dos Engenheiros Agrimensores), reuniu autoridades, gestores públicos, especialistas e técnicos para debater o tema. O ex-ministro Aldo Rebelo é um dos críticos da burocratização. Na primeira palestra do seminário, diante de um público de 250 participantes, ele tratou da “Importância da Regularização Fundiária Rural e Urbana para o Desenvolvimento Social, Ambiental e Econômico no Brasil”.

Em 2010, num de seus mandatos de deputado na Câmara Federal, Aldo foi escolhido para relatar o novo texto da legislação florestal. “O problema que demandou o novo Código não foi a lei anterior, de 1965, mas as mudanças introduzidas nela da maneira mais absurda e atabalhoada”, explicou. Uma Medida Provisória do governo Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, pôs na ilegalidade quase 90% dos 5,2 milhões de propriedades fundiárias no Brasil. “De uma hora para outra, toda a agricultura de topo de morro se tornou ilegal – do café em São Paulo à maçã em Santa Catarina. A pecuária no Pantanal, a mais antiga do Brasil, com 300 anos, também foi para a ilegalidade”.

A insegurança jurídica tinha uma razão adicional. “Era uma anarquia. Nós tínhamos 16 mil normas tratando da regularização das florestas e das áreas rurais”, afirmou Aldo. Mas desse risco – de excesso de leis, decretos e normas incidentes – “não estamos livres”. Aldo lembrou que uma lei, depois de aprovada no Congresso e sancionada pelo presidente da República, é regulamentada por decreto presidencial. “Mesmo se reduzirmos a lei a cem artigos, o decreto pode ter mais 400”, exemplificou.

A multiplicação não para por aí. Um ministro pode baixar portarias, enquanto as secretarias nacionais, vinculadas aos ministérios, fazem instruções normativas. No caso do Código Florestal, houve as resoluções do Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente). A cada etapa, centenas de artigos são acrescentados à lei original. Nos estados, secretarias como a do Meio Ambiente e a da Agricultura, além da Procuradoria, também fazem suas próprias portarias. “Isso se torna inviável. Como é que o agente público vai dominar 1.500 artigos, parágrafos, incisos? E o Ministério Público dá a sua contribuição, interpretando do jeito que quiser esses 1.500 artigos”, critica Aldo Rebelo.

O problema central, a seu ver, é que essas intervenções na legislação desconsideram os interesses que ajudaram a elaborar a lei – a começar pelo interesse nacional. “Na China, a questão nacional vem em primeiro lugar. Eles não permitem que estrangeiros tenham propriedade rural”, compara Aldo. “A regularização fundiária é necessária para definir a posse, o uso e a destinação do território – mas também é um elemento de destinação social, de distribuição de riqueza. O desconhecimento desse significado, a ignorância, gera tragédias.” Para Aldo, somente um amplo diálogo entre todos os atores envolvidos num projeto fundiário é capaz de evitar travas no cronograma da regularização.

A nova legislação – Silvio Figueiredo, secretário municipal de Habitação de Guarulhos (SP), apresentou os “Procedimentos de Regularização Fundiária pela Lei Nº 13.465/2017 e Decreto Nº 9.310/2018”. Arquiteto de formação, com mais de 40 anos de experiência no setor, Silvio foi diretor do Departamento de Assuntos Fundiários Urbanos. O órgão, ligado ao Ministério das Cidades, foi peça-chave na construção da Lei Nº 13.465.

Um dos méritos do trabalho de Silvio e do Departamento foi mapear o status fundiário das propriedades urbanas no Brasil. A conclusão: mais de 50% dessas propriedades estavam irregulares. Em Manaus, que tem mais de 2,1 milhões de moradores, os imóveis não regularizados chegam a 85%. Há centenas de cidades que estão 100% irregulares. “Sabemos hoje que muitos municípios sofrem com a falta de recursos, e isso pode ser atenuado com a regularização fundiária”, diz o gestor. Em 2016, segundo ele, municípios com até 20 mil habitantes – cerca de 80% das cidades brasileiras – arrecadaram R$ 809 milhões em IPTU (Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana). “Se todos as propriedades desses municípios estivessem regularizadas, a arrecadação poderia ser de R$ 4,3 bilhões. Quem mais perde com essa irregularidade fundiária é o Município.”

Para enfrentar esse cenário, a Lei Nº 13.465 – que foi regulamentada pelo Decreto Nº 9.310/2018 – teve o objetivo de “desburocratizar, simplificar a agilizar os procedimentos”, conforme Silvio. “Era preciso ‘destravar’ as ações de regularização.” Uma vez que diversos núcleos, vilas e povoados estão fora do perímetro urbano ou de expansão urbana, a nova legislação ampliou o alcance da regularização. “Passamos a tratar como propriedades urbanas todos os núcleos informais com usos e características urbanas, ainda que situados em zonas rurais. Agora, milhares de domicílios, principalmente os da Amazônia Legal, já podem ser regularizados.”

Outras regras – como a criação do instrumento de “legitimação fundiária” e a mudança de conceito dos assentamentos irregulares para núcleos urbanos informais – também visam ampliar a regularização nas cidades. Os municípios passaram a ter competência para determinar a modalidade de regularização fundiária urbana (Reurb) – por Interesse Social ou Interesse Específico. “A classificação da modalidade de unidades imobiliárias residenciais ou não residenciais poderá ser feita de forma integral, por partes ou de forma isolada por unidade imobiliária. Os municípios poderão admitir o uso misto de atividades”, detalhou Silvio.

Casos bem-sucedidos – Maurílio Ribeiro Chiaretti, presidente do Sindicato dos Arquitetos do Estado de São Paulo, abordou “Assistência Técnica e Regularização Fundiária”. Ele aponta que a maioria dos problemas fundiários está nas cidades médias. Mas, em sua opinião, “se a regularização não for pensada com o planejamento urbano, é enxugar gelo”.

Do ponto de vista conceitual, o arquiteto parte de duas premissas: 1) a regularização deve ser entendida como uma atividade multidisciplinar e integrada com a cidade, no atendimento de serviços e equipamentos públicos e na relação com a dinâmica econômica urbana; e 2) a regularização deve estar integrada com as demais etapas de garantida da terra e da moradia digna (como assistência técnica, reformas e saneamento), bem como com as demais políticas sociais do município (saúde, assistência social, educação, mobilidade, etc.).

Maurílio apresentou dois casos bem-sucedidos dos quais ele fez parte no interior paulista: a regularização do Loteamento Vila Garcia, em Sertãozinho (SP), e o Plano de Expansão e Indução da Ocupação Urbana de Sumaré (SP). No primeiro caso, o projeto abrangia um núcleo peculiar, que tinha uma área consolidada e outra não consolidada. Ali se encontravam famílias que coabitavam, outras que pagavam aluguel, mais algumas em moradia cedida, além de imóveis vazios. Quase todas se encontravam em área de risco.

“A grande lição desse loteamento é que o título não significa condição ideal de habitação, com iluminação, ventilação etc. Depois da regularização, é preciso garantir um plano de assistência técnica”, explicou. Na Vila Garcia, o projeto incluiu a criação de parque na vala, obras de sustentação do barranco e criação de via de acesso. “Tudo em diálogo com os moradores, via assembleias, para viabilizar a habitabilidade, o direito integral à moradia.”

Em Sumaré, a proposta era analisar o potencial econômico, social e ambiental de uma área rural, que estava subutilizada. Os vazios urbanos eram decorrentes de uma combinação de fatores, como a falta de regulamentação de instrumentos, as leis muito permissivas e controle pouco eficiente do território. Com a descoberta de rios e estudos sobre as dificuldades na região – como em mobilidade –, chegou-se a propostas. Uma delas era implantar parques lineares. Outra ação sugerida foi a fixação das dimensões máximas por empreendimento. Quanto ao futuro, previa-se direcionar a expansão e o desenvolvimento urbano, instituindo, inclusive, um fundo municipal

Déficit habitacional – Coube à advogada Rosane de Almeida Tierno, coordenadora de Relações Institucionais do IBDU (Instituto Brasileiro de Direito Urbanístico), expor o tema “Regularização Fundiária e sua Efetividade no Planejamento Urbano”. Segundo Rosane, o déficit habitacional é de 7,8 milhões de unidades no Brasil, sendo 1,5 milhão no estado de São Paulo. Dos 5.570 municípios brasileiros, há 3.374 com loteamentos irregulares e clandestinos. Apesar dessa elevada demanda, apenas 16% dos municípios tinham, em 2016, projetos de regularização fundiária.

“Ao município compete a política de desenvolvimento urbano – o planejamento e a gestão de seu solo urbano. Mas, no caso da Lei Nº 13.465/2017, diversos dispositivos carecem de regulamentação municipal”, adverte a advogada. “Normas gerais, por exemplo, não são autoexplicáveis.” Ao mesmo tempo, impasses como a regularização fundiária urbana em áreas de proteção aos mananciais seguem sem respostas definitivas. “Em São Paulo, por exemplo, quem tem a competência de órgão licenciador nessas áreas? É a CETESB ou são os municípios?

Em compensação, a leia é clara ao enunciar que “o município e o Distrito Federal poderão instituir como instrumento de planejamento urbano Zonas Especiais de Interesse Social, no âmbito da política municipal de ordenamento de seu território.” Rosane recomenda que, na elaboração do planejamento urbano, a primeira coisa a fazer seja a “definição de perímetro urbano”, que pode ocorrer em área qualificada ou inscrita como rural. Como a infraestrutura não depende apenas do Município, é preciso “usar ao máximo a infraestrutura que já existe”. Outra demanda urgente é a revisão do Plano Diretor nos Municípios, com incorporação da Lei Nº 13.465.

O 1º Seminário de Regularização Fundiária Rural e Urbana contou com patrocínio do Conselho Regional de Engenharia de São Paulo (CREA-SP) e da Caixa de Assistência dos Profissionais do CREA (MÚTUA-SP). Realizado no Sindicato dos Engenheiros de São Paulo, o evento teve o apoio da Embratop Geotecnologias, Guandalini Equipamentos Topográficos e Todos+Você.

 

Em busca da “governança de terra”

Em Seminário da APEAESP, Heliomar Rios Ferreira defende que regularização fundiária é ir além de “só entregar o título”

 

Qual é o papel da Justiça nos projetos de regularização fundiária? Como o Poder Judiciário pode ajudar os processos a terem tramitação mais acelerada, nos marcos da lei? Este foi o tema da palestra que o juiz Heliomar Rios Ferreira, titular da 1ª Vara da Comarca de Parnaíba (PI), fez no 1º Seminário de Regularização Fundiária Rural e Urbana, sob a Égide da Lei Nº 13.465/2017. O evento foi realizado em 17 de maio, em São Paulo (SP), por iniciativa da APEAESP (Associação Profissional dos Engenheiros Agrimensores).

Heliomar ganhou notoriedade por seu combate à grilagem de terras e no Piauí. À frente desde 2012 da Vara Agrária, ele bloqueou mais de 6 milhões de hectares de terra e cancelou o registro de outro 1 milhão de hectares. “Havia grileiros que abriam uma matrícula com R$ 30 mil e depois vendiam por R$ 12 milhões”, denuncia o juiz. “No Piauí, 90% das áreas estão irregulares. É um cenário de Walking Dead”, brinca Heliomar, comparando a situação local com o ambiente pós-apocalíptico da célebre série de TV norte-americana. O problema traz impactos econômicos de grandes proporções. Conforme suas estimativas, o Brasil deixa de arrecadar R$ 1,6 trilhão por ano com a falta de registro público em milhões de imóveis.

Por seu trabalho em defesa da regularização fundiária e contra a especulação imobiliária – que se tornou referência em todo o País, ele foi ameaçado de morte por diversas vezes. O juiz, porém, não desanima. Em contraponto à fiscalização, a Vara Agrária procura simplificar e agilizar os procedimentos para as regularizações fundiárias demandadas na região. Na opinião do juiz, não basta apenas regularizar o terreno. “Não queremos só entregar o título. É governança de terra, ordenamento do território. Se der título e não cuidar, pode virar favela do mesmo jeito”, afirma. Daí seu empenho em integrar os Poderes Públicos nos projetos de regularização.

Graças a Heliomar, o Piauí respondeu não apenas pelo primeiro Escritório de Governança Fundiária no País – mas também por um inédito projeto de lei regularização fundiária liderado pelo Poder Judiciário. A proposta resultou na Lei Nº 6.709, de 28 de setembro de 2015, que “dispõe sobre a reforma, regularização fundiária e colonização de terras devolutas pertencentes ao estado do Piauí”. A legislação se aplica aos 224 municípios piauienses – do maior, a capital Teresina, de 861 mil habitantes, até o menor, Miguel Leão, com apenas 1.250 moradores. O resultado da boa governança de terras, “além da segurança jurídica”, é que 90% do cerrado do Piauí em processo de regularização fundiária”.

INCRA – Para tratar da “Contribuição da Lei Nº 10.267/2001 para a Regularização Fundiária”, o Seminário convidou o engenheiro Renato Medeiros Cordeiro de Miranda, chefe de Divisão Fundiária do Incra (Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária). Em meio a gestores e técnicos presentes ao evento, Renato apresentou uma definição mais abrangente – e política – de regularização fundiária. Para ele, trata-se de “uma atividade de política agrária executada pelo Estado mediante os procedimentos de discriminação e arrecadação das terras públicas, visando à formalização dessas terras como patrimônio público e viabilizando sua alienação a particulares”. Em sentido mais elementar e específico, é o ato pelo qual “o Estado torna formalmente regular uma ocupação de um imóvel público, mediante a outorga de um título”.

Essa postulação é importante devido às condições específicas para a regularização numa área complexa como a Amazônia Legal, onde se misturam interesses quilombolas e indígenas, ambientais e fronteiriços, urbanos e privados. Para Renato, a Lei nº 13.465/2017, ao “aprimorar e permitir a regularização urbana e rural”, muda os parâmetros da questão fundiária. Entre seus avanços, o gestor destaca dois: a nova lei “agiliza e parametriza a titulação em terras do PNRA (Plano Nacional de Reforma Agrária); e, segundo, há um novo marco legal para projetos de regularização fundiária dentro e fora da Amazônia Legal.

Na opinião de Renato, ainda há três entraves para os projetos de regularização fundiária: a falta de uma regulamentação legal mais clara; o desencontro de informações e sistemas sobre a malha fundiária; e a morosidade dos processos administrativos e judiciais. Ainda assim, ele sublinha a relevância das legislações anteriores, em especial da Lei Nº 10.267/2001, conhecida como conhecida como Lei de Criação do Sistema Público de Registro de Terras. No papel, a medida fala em “assegurar a justa propriedade de terras públicas e privadas, dando mais transparência aos registros cartoriais e imobiliários”.

Na prática, diz Renato, a lei “veio para combater grilagem de terras”. Um de suas atribuições foi a criação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais (CNIR) e uma atualização mais confiável dos dados do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR). “Há vários frutos”, afirma o gestor do Incra, citando, em especial, a criação de banco de dados georreferenciados para gestão da certificação de imóveis rurais. A lei de 2001 ajuda a aperfeiçoar a identificação do imóvel, tornando inequívoca a descrição de seus limites. Com isso, o Incra qualificou sua atuação na área rural. “Nós não somos corregedores, nem cadastramos. Somos guardiões do banco de dados”, sintetiza Renato.

Áreas de risco – A geóloga Alessandra Corsi, do Instituto de Pesquisas Tecnológicas (IPT), fez uma explanação sobre “Mapeamento de Riscos e a Regularização Fundiária”. Com uma apresentação didática em slides, com muitas ilustrações, ela mostrou diversos fatores que podem comprometer um projeto. “A demanda por regularização fundiária de núcleos de ocupação precária e loteamentos irregulares é justa e deve ser acelerada, mas não podemos ignorar situações de risco e ocupações em APP (Áreas de Preservação Permanente)”, afirmou Alessandra.

Segundo a geóloga, “o mapeamento da área de risco deve ser anterior ao projeto de regularização fundiária – mas precisa ser constantemente atualizado”. Para identificar áreas passíveis de inundação, movimento de massa rochosa e outros riscos geotécnicos, o mapeamento exige várias etapas, como o levantamento bibliográfico e a obtenção de fotos oblíquas. “Já usamos drones em vez de helicópteros nas áreas de baixas altitudes, com exceção das delimitações de APP”, diz Alessandra. Ela opina que um córrego poluído, sem função ambiental, não deve ser delimitado como APP. “É preciso apenas ver o risco de inundação.”

Cidade Legal – A última mesa do Seminário ficou sob responsabilidade de Daniela Altavista, secretária executiva do Programa Estadual de Regularização de Núcleos Habitacionais – Cidade Legal. De acordo com Daniela, 529 municípios paulistas estão conveniados hoje a esse órgão de apoio do governo do estado de São Paulo, formado por uma equipe técnica multidisciplinar e voltado a ações afirmativas na questão fundiária. O programa abrange 9.433 núcleos, 1.519.543 de lotes (ou famílias) e pouco mais de 6 milhões de beneficiados. Em 2019, a previsão de investimentos é da ordem e R$ 10,4 milhões.

Para dar conta dessa demanda, Daniela prega agilidade. “O levantamento topográfico e cadastro social se perdem com o tempo. Mesmo a troca de domicílio é muito dinâmica”, explica. O processo de regularização envolve medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais, integração ao ordenamento territorial e, enfim, titulação dos ocupantes. As inovações que o programa Cidade Legal adotou, em conformidade com a legislação vigente, vão da dispensa de leis específicas à gratuidade do registro, passando pela garantia de autonomia municipal em procedimentos administrativas. Em troca, o município deve assumir ações como a definição de parâmetros urbanísticos e ambientais específicos.

O 1º Seminário de Regularização Fundiária Rural e Urbana contou com patrocínio do Conselho Regional de Engenharia de São Paulo (CREA-SP) e da Caixa de Assistência dos Profissionais do CREA (MÚTUA-SP). Realizado no Sindicato dos Engenheiros de São Paulo, o evento teve o apoio da Embratop Geotecnologias, Guandalini Equipamentos Topográficos e Todos+Você.


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